Refus de permis de construire justifié par l’incomplétude du dossier
Conseil d’État, 3 août 2026, n°497092
Dans sa décision du 3 août 2026, le Conseil d’État juge que l’incomplétude d’un dossier de demande de permis de construire ne fait pas obstacle à une décision de refus justifiée par cette incomplétude alors même que l’administration n’a pas sollicité de pièces complémentaires en cours d’instruction si les pièces manquantes font obstacle à l’appréciation de la conformité du projet aux règles d’urbanisme applicables.
1. Le contexte
La société Vinci Immobilier Rhône Alpes Auvergne a déposé une demande de permis de construire portant sur la construction de trois bâtiments de cinquante-deux logements. Le maire de la commune de Saint-Foy-lès-Lyon a rejeté la demande au motif notamment que le dossier de demande était incomplet.
La société Vinci Immobilier Rhône Alpes Auvergne a attaqué le refus du maire.
Par un jugement du 20 juin 2024, le Tribunal administratif de Lyon a annulé le refus du maire et enjoint à ce dernier de délivrer à la société Vinci Immobilier Rhône Alpes Auvergne le permis de construire sollicité.
Le tribunal administratif de Lyon a jugé que le maire n’avait pu légalement refusé le permis de construire litigieux en se fondant notamment sur l’incomplétude du dossier de demande déposé par la société Vinci Immobilier Rhône-Alpes Auvergne en raison, d’une part, de ce qu’il n’avait pas fait précéder ce refus d’une invitation faite au pétitionnaire de compléter son dossier par les pièces qu’il estimait manquantes et, d’autre part, en raison de ce que, en l’espèce, aucune omission ou insuffisance du dossier n’avait fait obstacle à ce que l’administration puisse se prononcer sur la conformité du projet à la réglementation applicable.
La commune de Sainte-Foy-Lès-Lyon a saisi le Conseil d’État d’un pourvoi en cassation demandant l’annulation du jugement. Elle soutenait que le jugement attaqué était entaché d’erreur de droit.
2. La solution retenue
Le Conseil d’État annule le jugement du tribunal pour erreur de droit.
En premier lieu, le Conseil d’État rappelle que les articles L.424-2, R.423-19, R.423-22 et R.423-38 du code de l’urbanisme, comme ceux de la même section, sont relatifs aux modalités d’instruction du permis de construire et ont pour objet de préciser les modalités de calcul du délai d’instruction et les conditions dans lesquelles est susceptible de naître, le cas échéant, au profit du demandeur, un permis de construire tacite.
Il en conclut qu’elles ne peuvent être utilement invoquées à l’appui de conclusions tendant à l’annulation d’une décision refusant un permis de construire.
En particulier, elles ne font pas obstacle à ce que l’autorité administrative, alors même qu’elle n’aurait pas invité le demandeur à produire certaines pièces qui peuvent être légalement requises de sa part, refuse d’accorder le permis demandé au motif de l’absence de ces pièces.
Encore faut-il, précise le Conseil d’État, que l’absence de ces pièces empêche l’autorité administrative d’apprécier la conformité du projet à la réglementation applicable. C’est à cette condition que le refus de permis de construire justifié par l’absence de pièces peut être légalement opposé au demandeur.
Toutefois, en l’espèce, le Conseil d’État considère qu’aucune omission ou insuffisance du dossier n’avait été susceptible d’empêcher ou de fausser l’appréciation du maire sur la conformité du projet avec la réglementation applicable. C’est donc à bon droit que le tribunal administratif a jugé que les incomplétudes invoquées ne pouvaient légalement justifier le refus opposé par le maire.
Par cette décision, le Conseil d’État complète sa jurisprudence selon laquelle l’incomplétude d’un dossier de demande de permis de construire n’est susceptible d’entacher d’illégalité un permis de construire qui a été accordé que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l’appréciation portée par l’autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable (CE 23 décembre 2015, n°393134).
3. Les conséquences pratiques
a) Au stade de l’instruction :
- si des pièces exigibles manquent et sont réclamées dans le mois : le délai d’instruction est reporté à la réception de toutes les pièces ; à défaut de production complète dans les 3 mois, un refus tacite naît ;
- si aucune demande de pièces n’est faite dans le mois : le dossier est réputé complet, le délai d’instruction court et un permis tacite peut naître à son terme
b) En cas de demande illégale de pièces (non prévues par le Code) :
- la demande n’interrompt ni ne modifie le délai d’instruction ;
- un permis tacite naît à l’issue du délai légal si aucune décision expresse n’est notifiée (CE sect. 9-12-2022 n° 454521).
c) En cas de demande de pièce exigible mais inutile :
- la demande est valable au regard du Code ;
- elle interrompt le délai d’instruction et peut empêcher la naissance d’un permis tacite (CE 4-2-2025 n° 494480/494180).
d) Sur la légalité du permis de construire accordé au vu d’un dossier incomplet : le permis n’est illégal que si les omissions ou insuffisances ont faussé l’appréciation de la conformité du projet (CE 23-12-2015 n° 393134).
e) Sur la légalité du refus de permis opposé au vu d’un dossier incomplet : le refus n’est légal que si les omissions ou insuffisances ont empêché l’administration d’apprécier la conformité du projet à la réglementation applicable alors même que l’administration n’a pas sollicité de pièces complémentaires en cours d’instruction (arrêt commenté).
